秦虹：城市更新——从物质更新到生产力更新

一、城市更新是未来城建领域的重要赛道

可以说当前在建设领域，大家最关心的就是两件事，一个是“好房子”，一个是城市更新。为什么关心“好房子”呢？今年上半年所有大城市新房市场的良好表现，绝大部分都是因为改善型的“好房子”所带动的。为什么大家要关心城市更新呢，两个原因。一是从2022年房地产市场大幅度下滑以来，直到今天可以说新房市场依然面临着巨大的下行压力。房地产企业未来怎么发展？向哪个方向选择新的赛道？毫无疑问，城市更新是未来房产企业转型发展必须关注的一个领域；二是最新中办国办出台了有关城市更新的34号文件。

“好房子”涉及到增量开发，城市更新涉及到存量盘活，这两个都是未来建设领域最最重要的两件事情。

二、目前城市更新实施存在的问题及原因

自2020年10月，中央第一次提出“实施城市更新行动”以来。这几年城市更新取得了很大的成就，各地涌现出很多城市更新项目。纵观这些项目主要涉及民生和基础设施类的更新，正是因为涉及民生和基础设施更新，比如老旧小区改造、道路更新、排水管网和城市防涝及山体滑坡等等防治，所以过去的城市更新中财政投入占比达到百分之六七十。但是要构建可持续的城市更新模式，一直靠财政大幅度的投入城市更新显然是很难持续的，下一步城市更新肯定要利用市场机制，调动民间的资源，包括国有企业投资。因为过去房地产市场形势好，地方土地卖得的好，地方政府可以有钱做很多项目投资，未来市场的参与、社会力量的投入都是非常重要的。但是城市更新怎么搞需要认真思考，过去城市更新的项目除了有一些优秀案例外，我们也看到了大量的不成功的案例。比如有些更新项目采取整体拆除、仿古重建的模式，拆除真实的历史建筑，建一些明清风格的古街，引入旅游商铺，结果旅客的差评率达到40%，开业一年之后，商户的存活率不到30%，沦落为一次性的打卡消费地，每个省市都有这样的案例。还有的项目通过一年的时间，完成整体旧厂房外立面的更新，引入文创企业，但是补贴一结束，80%的商铺因客流不足撤离，园区的空置率超过60%，更新后的增量变成了新的存量，变成僵尸项目。有的地方投入百万打造灯光秀、明星打卡活动，活动期间非常热闹，客流量达到日均十万人，但热闹之后又是变成新的存量。我们还看到有的地方以景观美化为核心，投入巨大的资金，建设喷泉、雕塑、健身步道，但是没有健身社交场所，广场非常宏伟，但是没有休息停留的地方，强行植入网红打卡地，更新之后人均流量仅为开始预计的20%，成为一个面子工程。类似的案例在各地比比皆是。

这就带来一个问题，政府、企业和投资人都重视城市更新，也按照非常理想的理念去打造，去做城市更新。但是为什么就不成功呢？原因何在？我认为核心问题在于许多项目是按照房地产开发投资的理念和认知去做城市更新，按照做增量的理念去做存量盘活，这条路肯定是走不通的。就像我们面对的这些存量资产，好像是一台复杂的电脑，其实我们更新的不是要换硬件，或不仅仅是要换硬件，重要的是重新写代码、编程序、装系统。所以城市更新不能按照开发的思维去做，如果按开发的思维做就会出现我前面所说的那些失败的案例，大量的投资没有达到实际应有的效果。

在城市更新领域重新写代码、编程序、装系统的操作，不仅是项目实施主体需要做的，其实也是政策及相关管理环节需要开展的。因为我们过去和城市建设有关的所有政策，基本上都是针对新建的，过去二三十年城市大规模的扩张，房地产的繁荣，所有的政策都是应对增量的。对存量怎么更新、怎么盘活，我们缺少政策和经验的支持。所以政策需要重新装系统，投资人运营也要重新装系统，完全变成一个新的赛道、新的打法。

三、适配可持续更新的系统打造——政策系统

（一）认识《关于持续推进城市更新行动的意见》的3个维度

中办、国办近期发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出10大目标，6大原则，8大任务，4大支持保障措施。其中一个重要的目标到2030年城市更新行动的实施取得重要进展。怎么看这个文件呢？我主要有三点感受。

第一个感受是文件里面所有的提法，虽然在之前的文件里都见过，但是这个政策依然非常重要，可以说这个《意见》是城市更新顶层设计的破题之举，具有里程碑意义。看上去似乎都见到的这些每个政策，之前是分布在各个部委以及各个地方政府文件中的，而这次由中办、国办下发的这个34号文件，专门针对城市更新集中出台政策，权威性超越以前各个部委和各个地方的专项政策，政策规格具有突破性。一方面彰显了中央对推动城市更新高度重视，另一方面也使市场对下一步政策的执行带来了无限的想象和期待。

第二个感受是《意见》回应了当前城市建设发展目前面临的三种迫切需求，现实意义非常重大。一是回应了当前城镇化转型的新阶段的要求。也就是说过去中国房地产如果从1998年住房制度改革开始算起，我们经历了二十多年的高速发展，到2021年达到顶峰，中国房地产过去为什么能出现高速的发展，很重要的一个原因就是这二十多年是中国城镇化历史上速度最快、质量最高的二十年，每年新增城镇常住人口超过两千万人，他们到城市里无论是买房子还是租房子都是有需求，房地产作为城市运行的载体也因此得到高速发展。现在的农村里面最年富力强，最能赚钱，最有创新能力的年轻人几乎都已经在城里了，今天中国全国的城镇化率超过67%，北京、上海超过80%，未来城镇化还有空间，但是质量和速度大不如以前，中国城镇化进入新的发展阶段，城市更新是城市转型发展的必由之路。二是回应了今年扩大内需首要任务的需求。今年1月3号，国务院常务会第一次会议研究了城市更新，提出“城市更新是扩大内需的重要抓手”。3月份两会报告提出了今年十大任务，第一项是全方位扩大内需，今年要完成的十大任务和去年十大任务有什么不同？今年两会报告和去年两会报告都提出了十大任务，从任务方向上完全一样。差别只有一条，去年十大任务的第一项是发展新质生产力，第二项是科教兴国，第三是扩大内需。今年同样是这十大任务，但第一项是扩大内需，第二项是新质生产力，第三项是科教兴国。可见扩大内需在当前中国发展的外部环境下多么重要。所以，大家可以看到政策逻辑，今年1月3号国务院常务会议提出城市更新是扩大内需的重要抓手，随后3月两会报告将全方位扩大内需作为今年首要任务，5月份中办、国办印发《意见》，这对支持落实扩大内需战略有积极作用。三是回应了当前城市更新亟需解决一些政策难题。如存量建筑盘活利用的技术规范与现行法规存在冲突，“合规审批困局”普遍存在，社会资本参与渠道不畅，跨周期收益平衡机制缺乏制度创新等等问题，《意见》的出台对解决这些问题意义重大。

第三个感受是贯彻落实好这个《意见》一定会为市场释放巨大的政策红利和发展机遇。《意见》中的许多提法过去都有提过，但现实中落实的程度还有很大差距，很多地方看似有政策，实际落地难。这次正是因为《意见》出台的规格高，所以部门、各地落实的积极性也一定会高，对破解当前城市更新遇到的难题十分重要。我们也看到了，《意见》出台后，6月份以来各地就已经开始陆续出台更多本地城市更新相关政策。

（二）把握《关于持续推进城市更新行动的意见》的两大要点

在《意见》的6大支持政策里面，对下一步的城市更新的实施最重要的两个政策，都是非常有价值的。一是用地政策，二是金融政策。

1、用地政策

这次《意见》从“规划引领、空间优化、权益保障”三个维度构建了整个用地政策的管理体系，强调允许混合开发与用途合理转换，建立项目清单+过渡期的弹性管控政策。目前各地都开始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在绿地公园里面可以做商业的规定，改变了过去以单纯以功能划分用地性质的做法，过去商业用地就是商业用地，绿化用地就是绿化用地，不能有其他的功能，现在允许混合发利用。混合利用那土地的用途合理转换是否需要变更用地性质、是否需要补土地出让金？这次政策吸收了地方的经验，采取了项目清单+过渡期的政策，符合正面清单的更新项目有不变的五年过渡期。同时用地政策还明确了闲置土地收回、零星用地整合等政策，突破了过去单一用途管制的限制，打通了政策要素的堵点，非常有价值。特别《意见》提出容积率的转移和奖励政策，目前各个地方出台关于推动城市更新的指导意见或者条例里面或有这一条，比如奖励容积率，但是有多少项目实际能获得容积率奖励呢？但是这次中办、国办再次明确了容积率的转移和奖励政策，如果有效落实，可以为城市更新提供灵活且有效的激励手段，有利于实现土地资源高效配置、平衡项目更新与保护要求、实现城市功能合理布局。

从国际经验来看，用经济手段解决现实的城市更新资金难题，平衡资金需求是非常重要的政策。国际上公共空间做的最成功的一案例是纽约的高线公园，是全世界公共空间更新的优秀典范。但是一百年前建的4层楼高的铁路变成如今的高线公园，能保留下来遇到种种障碍，其中最大的障碍就是铁路下方土地的业主，一百年前那个地方是不值钱，但是现在纽约寸土寸金，高楼林立，铁路下面土地的业主一直要求拆除，拆除之后才能建高楼。纽约怎么解决高线公园的保留问题？就是容积率转移政策的突破。还有时代广场旁边的百老汇历史建筑，寸土寸金的地方怎么保留原来的历史建筑，也是用了容积率的转移政策。1972年纽约甚至成立了容积率银行，实现了发展权的转移，将历史建筑上面的容积率转移给没有容积率空间但是市场允许有更高容积率的项目，这样才有今天的高线公园，才使百老汇历史建筑得到有效保护。此次中办、国办的文件里也提出来此政策，下一步就是期待贯彻落实。

2、金融政策

这次《意见》里金融政策也说了很多，概括起来主要是“采用财政资金撬动，金融工具创新+社会资本激活”的综合策略，为城市更新提供金融资金的赋能。

（1）财政资金撬动。在文件里面提到了三个方面：一是提出中央财政支持各地的城市更新。今年国家发改委列了城市更新专项，财政部发行的超长期国债可以用于地方的城市更新，还有财政部住建部支持的30个财政支持试点城市，每个城市每年支持8亿、10亿、12亿专项用于城市更新等等，这些都是中央财政资金支持。二是地方政府除了加大财政资金支持以外，可以统筹使用地方的各个领域的财政资金。地方整合各部门分散资金，可以实现基础设施、生态环境、公共服务设施等全面同步升级，显著提升资金使用效率，而“专项债券支持”则拓宽了资金来源。三是明确提出要落实城市更新相关税费减免的政策，城市更新开发周期长，参与城市更新的企业税负非常重，除了所得税、增值税之外还有房产税、城市建设附加税等，目前已有的城市更新相关税费减免政策主要是“三免三减半”政策，凡是参与城市里面和生态环境以及民生保护有关的更新，企业所得税三年免税，三年减半缴纳。未来如果落实政策中能加大税费减免，则能降低市场主体投入的经营成本以及风险，长期看必将拉升项目估值，有利于项目的市场化运作，加快城市更新的步伐。

（2）金融工具创新。主要是鼓励商业金融机构创新城市(13.850, 0.46, 3.44%)更新的金融支持的产品。现在金融机构包括商业银行，对城市更新也是高度关注，因为他们投资或贷款也很难找到好的项目，《意见》提出强化信贷支持，可鼓励金融机构开发城市更新专项金融产品，同时鼓励他们提前介入城市更新的财务投资，引导资金流向潜力项目，激发市场活力。

（3）激发社会资本。《意见》提到让社会资金参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施公募REITs、，资产证券化产品、公司信用债等。通过发行 REITs资产证券化产品等金融工具可以打通社会资本进入城市更新的退出通道，鼓励社会资金进入城市更新，将项目的未来收益提前变现，将不动产流动起来，实现资金的良性循环。

总而言之，本次《意见》的发布，最大的意义就是顶层设计规格高。既然规格高，所以落实好这个意见就非常值得期待，而且我们也非常有信心可以看到，下一步各个部门、各个省市落实中办、国办的意见，一定会持续加大力度。目前在《意见》发布后，已经看到一些地方出台了政策，比如四川、河南、山东、浙江最近推出了一些政策，特别是四川和河南推出了一系列的城市更新的项目库。比如，四川在今年6月12号提出了在2025年之前要启动3800个更新项目，2027年底要建成50个城市更新片区样板。河南省也是提出了2025年、2027年一系列的城市更新的项目库。山东、浙江出台了一系列的落实意见。可预见，各个部委、各个地方积极落实中办、国办的意见正在路上，巨大的政策红利和市场机遇正在到来，值得企业关注。

城市更新政策是一套体系，目前需要的是国家层面的政策指引，从监管层明确方向；同时还需要城市层面的政策立法，让决策层面有法可依；更需要项目层面的政策执行，让实施主体能够得到足够的授权，依法创新，守法突破。这个《意见》的贯彻落实，有利于建立这样的完整可落地的政策体系，对下一步的城市更新会带来巨大的市场红利。